O “foro por prerrogativa de função”: proposta de uma nova interpretação.
Plenário do Senado: Senadores têm prerrogativa de foro.
Pretendemos lançar, aqui, uma nova proposta de interpretação do “foro por prerrogativa de função”, mais popularmente conhecido como “foro privilegiado”.
Segundo estabelecia a Súmula 394 do STF, “cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício”. Referida Súmula fora aprovada em sessão do dia 03/04/1964 (ainda na vigência da Constituição de 1946) e encontra-se atualmente cancelada, conforme descrição do sítio de Internet do STF:
Na sessão plenária de 25/8/1999 a Súmula 394 foi cancelada, com efeito “ex nunc”, nos seguintes julgamentos: Inq 687 QO (RTJ 179/912), AP 315 QO (RTJ 180/11), AP 319 QO (DJ de 31/10/2001), Inq 656 QO (DJ de 31/10/2001), Inq 881 QO (RTJ 179/440), AP 313 QO (RTJ 171/745).
Eis a ementa de um dos julgados que geraram o cancelamento da Súmula, que foi regularmente aplicada até 1999:
DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL PENAL. PROCESSO CRIMINAL CONTRA EX-DEPUTADO FEDERAL. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA. INEXISTÊNCIA DE FORO PRIVILEGIADO. COMPETÊNCIA DE JUÍZO DE 1º GRAU. NÃO MAIS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CANCELAMENTO DA SÚMULA 394.
1. Interpretando ampliativamente normas da Constituição Federal de 1946 e das Leis nºs 1.079/50 e 3.528/59, o Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência, consolidada na Súmula 394, segunda a qual, “cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício”.
2. A tese consubstanciada nessa Súmula não se refletiu na Constituição de 1988, ao menos às expressas, pois, no art. 102, I, “b”, estabeleceu competência originária do Supremo Tribunal Federal, para processar e julgar “os membros do Congresso Nacional”, nos crimes comuns. Continua a norma constitucional não contemplando os ex-membros do Congresso Nacional, assim como não contempla o ex-Presidente, o ex-Vice-Presidente, o ex-Procurador-Geral da República, nem os ex-Ministros de Estado (art. 102, I, “b” e “c”). Em outras palavras, a Constituição não é explícita em atribuir tal prerrogativa de foro às autoridades e mandatários, que, por qualquer razão, deixaram o exercício do cargo ou do mandato. Dir-se-á que a tese da Súmula 394 permanece válida, pois, com ela, ao menos de forma indireta, também se protege o exercício do cargo ou do mandato, se durante ele o delito foi praticado e o acusado não mais o exerce. Não se pode negar a relevância dessa argumentação, que, por tantos anos, foi aceita pelo Tribunal. Mas também não se pode, por outro lado, deixar de admitir que a prerrogativa de foro visa a garantir o exercício do cargo ou do mandato, e não a proteg er quem o exerce. Menos ainda quem deixa de exercê-lo. Aliás, a prerrogativa de foro perante a Corte Suprema, como expressa na Constituição brasileira, mesmo para os que se encontram no exercício do cargo ou mandato, não é encontradiça no Direito Constitucional Comparado. Menos, ainda, para ex-exercentes de cargos ou mandatos. Ademais, as prerrogativas de foro, pelo privilégio, que, de certa forma, conferem, não devem ser interpretadas ampliativamente, numa Constituição que pretende tratar igualmente os cidadãos comuns, como são, também, os ex-exercentes de tais cargos ou mandatos.
3. Questão de Ordem suscitada pelo Relator, propondo cancelamento da Súmula 394 e o reconhecimento, no caso, da competência do Juízo de 1º grau para o processo e julgamento de ação penal contra ex-Deputado Federal. Acolhimento de ambas as propostas, por decisão unânime do Plenário.
4. Ressalva, também unânime, de todos os atos praticados e decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, com base na Súmula 394, enquanto vigorou.
(Inq 687 QO, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 25/08/1999, DJ 09-11-2001 PP-00044 EMENT VOL-02051-02 PP-00217 RTJ VOL-00179-03 PP-00912)
É interessante registrar que este cancelamento da Súmula, feito com a ressalva “…de todos os atos praticados e decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, com base na Súmula 394, enquanto vigorou”, representa um dos casos em que a Corte realizou a chamada modulação dos efeitos de suas decisões, especificamente na hipótese de revisão de jurisprudência, abordados em postagem anterior deste blog.
Retomando o cerne da questão, verifica-se que o STF entendeu que o critério de definição do exercício de sua competência originária para processar determinadas autoridades (“o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República“, na dicção do art. 102, I, “b”da Constituição) consiste no fato de estar a pessoa no exercício do cargo específico não na época dos supostos fatos ilícitos, mas sim no período da investigação ou da tramitação da ação penal.
Esta interpretação, embora calcada em fortes fundamentos jurídicos (interpretação restritiva de normas de prerrogativa de foro, aliada ao princípio da isonomia), leva a enormes inconvenientes práticos, causados pela eventual (e habitual) modificação do status da autoridade investigada/processada. Assim é que entende o Tribunal no sentido de que, caso um Senador não seja reeleito, eventual ação penal ajuizada contra ele não deva mais tramitar pela Suprema Corte:
INQUÉRITO PENAL. SENADOR NÃO REELEITO. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DECLINAÇÃO DA COMPETÊNCIA. PRECEDENTES. Ao julgar as Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 2.797 e 2.860, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, o Plenário do Supremo Tribunal Federal declarou, por maioria, a inconstitucionalidade dos parágrafos 1º e 2º do art. 84 do Código de Processo Penal, inseridos pela Lei n. 10.628, de 24 de dezembro de 2002. A perda do mandato eletivo pelo investigado faz cessar a competência penal originária deste Supremo Tribunal para julgar autoridades dotadas de prerrogativa de foro ou de função. Precedentes.
(Inq 2379 AgR, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 06/06/2007, DJe-047 DIVULG 28-06-2007 PUBLIC 29-06-2007 DJ 29-06-2007 PP-00029 EMENT VOL-02282-01 PP-00158 LEXSTF v. 31, n. 361, 2009, p. 461-464)
Sobre o tema, há certa divergência no próprio Supremo sobre um eventual “momento-limite” para o reconhecimento desta incompetência superveniente. No Inq 2.295 por exemplo (julgado em outubro de 2008), entendeu-se que “…uma vez iniciado o julgamento de Parlamentar nesta Suprema Corte, a superveniência do término do mandato eletivo não desloca a competência para outra instância.” Este julgado contraria entendimento anterior firmado no Inq 2.277-QO, pelo qual “…deixando o detentor da prerrogativa de foro o cargo que a motivou, cessa a competência do Tribunal, não influenciando o fato de o julgamento já ter iniciado.”
Um dos casos de repercussão sobre o tema ocorreu ao final do ano de 2007: o então deputado federal Ronaldo Cunha Lima, que estava prestes a ser julgado pelo STF, renunciou a seu mandato, forçando a remessa dos autos à vara criminal de primeira instância. Embora por maioria apertada (7 a 4), o STF reconheceu, naquela ocasião, a perda superveniente de sua competência. Eis a ementa do Acórdão:
AÇÃO PENAL. QUESTÕES DE ORDEM. CRIME DOLOSO CONTRA A VIDA IMPUTADO A PARLAMENTAR FEDERAL. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL VERSUS COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DO JÚRI. NORMA CONSTITUCIONAL ESPECIAL. PREVALÊNCIA. RENÚNCIA AO MANDATO. ABUSO DE DIREITO. NÃO RECONHECIMENTO. EXTINÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF PARA JULGAMENTO. REMESSA DOS AUTOS AO JUÍZO DE PRIMEIRO GRAU.1. O réu, na qualidade de detentor do mandato de parlamentar federal, detém prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, onde deve ser julgado pela imputação da prática de crime doloso contra a vida.2. A norma contida no art. 5º, XXXVIII, da Constituição da República, que garante a instituição do júri, cede diante do disposto no art. 102, I, b, da Lei Maior, definidor da competência do Supremo Tribunal Federal, dada a especialidade deste último. Os crimes dolosos contra a vida estão abarcados pelo conceito de crimes comuns. Precedentes da Corte.3. A renúncia do réu produz plenos efeitos no plano processual, o que implica a declinação da competência do Supremo Tribunal Federal para o juízo criminal de primeiro grau. Ausente o abuso de direito que os votos vencidos vislumbraram no ato.4. Autos encaminhados ao juízo atualmente competente.
(AP 333, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 05/12/2007, DJe-065 DIVULG 10-04-2008 PUBLIC 11-04-2008 EMENT VOL-02314-01 PP-00011)
Pensamos que o entendimento atual do STF é digno de críticas, pois permite situações como a acima. Imaginem a hipótese de o citado ex-deputado se elege rPrefeito. Neste caso, a competência seria novamente deslocada, desta vez para o Tribunal de Justiça local. E se ele voltar a se eleger deputado federal, teremos novo deslocamento de competência, o que somente contribui para o atraso no desfecho do processo penal.
Ora, quando a Constituição estabelece que “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação” (inciso LXXVIII do artigo 5o.), também está incluído em tal previsão o processo penal. Este, inclusive, deve ser resolvido o mais rapidamente possível, não somente pelo anseio social na definição da ocorrência de determinado crime, mas pelo próprio interesse do réu em não perdurar uma situação de indefinição quanto à sua eventual culpabilidade. Afinal de contas, a ação penal não pode se transformar em punição em si: ela é meio para a aplicação de punição, se devida.
Entendemos que o STF poderia, em boa hora, revisar sua tradicional jurisprudência para passar a entender que a sua competência originária é fixada e estabelecida (sem variações) no momento em que é apresentada a ação penal à Corte. Depois de ultrapassado tal marco temporal, a eventual modificação na condição do processado (perdas/renúncias de mandato) não deveria alterar em nada o trâmite processual na Suprema Corte.
Esta mudança (que seria um “meio-termo” entre o entendimento da cancelada Súmula 394 e o atual) seria inclusive amplamente compatível com a interpretação do próprio Supremo em outros casos análogos. Afinal, se o fato de um Parlamentar Federal estar licenciado para o exercício de cargo de Secretário de Estado (Inq 777-QO, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 2-9-93, Plenário, DJ de 1º-10-93) ou de Ministro de Estado (MS 25.579-MC, Rel. p/ o ac. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 19-10-05, Plenário, DJ de 24-8-07) não afasta a competência da Corte, isto significa que o efetivo exercício do cargo já não é critério preponderante de definição de competência do STF.
Fica aqui uma proposta de reinterpretação do Texto Constitucional de 1988 que em muito contribuiria para um Judiciário mais eficaz.
Na sessão plenária de 25/8/1999 a Súmula 394 foi cancelada, com efeito Na sessão plenária de 25/8/1999 a Súmula 394 foi cancelada, com efeito "ex nunc", nos seguintes julgamentos: Inq 687 QO (RTJ 179/912), AP 315 QO (RTJ 180/11), AP 319 QO (DJ de 31/10/2001), Inq 656 QO (DJ de 31/10/2001), Inq 881 QO (RTJ 179/440), AP 313 QO (RTJ 171/745). "ex nunc", nos seguintes julgamentos: Inq 687 QO (RTJ 179/912), AP 315 QO (RTJ 180/11), AP 319 QO (DJ de 31/10/2001), Inq 656 QO (DJ de 31/10/2001), Inq 881 QO (RTJ 179/440), AP 313 QO (RTJ 171/745).
