Considerações sobre os crimes de responsabilidade (“Impeachment”)
1. Justificativa
A figura do “crime de responsabilidade” (popularmente atrelada à expressão impeachment) desperta inúmeros questionamentos, sobretudo por seus profundos contornos políticos. Seja no passado (caso Fernando Collor de Mello) seja no presente (caso José Roberto Arruda), nossa história constitucional pós-1988 nos brinda com exemplos de situações que demandam o estudo desta figura jurídica prevista em nossa Constituição Federal.
2. Delimitação conceitual: o que é um crime de responsabilidade?
O “crime de responsabilidade” surge, em nosso texto constitucional, como instrumento de responsabilização de agentes políticos em razão da malversação de suas funções públicas. Esta noção de responsabilização do agente é ínsita à própria idéia de República, já que os exercentes de cargos públicos não administram bens próprios, mas patrimônio que a todos pertence.
Todo agente público lato sensu está sujeito a responsabilização, a qual pode ocorrer de distintas maneiras, conforme a natureza do cargo que ocupe. Os servidores públicos federais, por exemplo, se sujeitam ao regime administrativo disciplinar da Lei 8.112/90. Não é o caso, todavia, dos chamados agentes políticos que são responsabilizáveis justamente pelo regime do “crime de responsabilidade”.
Segundo definição de Hely Lopes Meirelles, citada pelo Min. Eros Grau no julgamento do RE 579799 AgR, agentes políticos consistiriam naqueles que “…exercem funções governamentais, judiciais e quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e atuando com independência nos assuntos de sua competência“.
No mesmo sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello leciona que os agentes políticos “…são os titulares de cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, p. 230).
O crime de responsabilidade pode então ser definido como o instrumento jurídico de verificação de regularidade e prestação de contas da alta função pública exercida pelo agente político. Insere-se como uma das variadas formas de controle interno do Poder, mediante intrincada arregimentação de freios e contrapesos, conhecidos como checks and ballances.
Daí sua definição, pelo Supremo Tribunal Federal, como “delito político-administrativo”. (Rcl 2138, Relator(a): Min. NELSON JOBIM, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES).
3. Delimitação subjetiva: quem pode praticar crime de responsabilidade?
A despeito da existência de diplomas legislativos (Lei 1.079/50 e DL 201/67) que versam sobre os crimes de responsabilidade de alguns dos agentes políticos, é a Constituição Federal que estabelece os contornos objetivos e subjetivos mínimos acerca dos chamados “crimes de responsabilidade”. Assim é que o Texto Constitucional, em diferentes dispositivos, permite a responsabilização política dos seguintes agentes:
- No âmbito do Poder Executivo: Presidente da República (art. 52, I e art. 85), Ministros de Estado (art. 50, §§ 1º e 2º), Advogado Geral da União (art. 52, II), Titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República (art. 50, §§ 1º e 2º), Chefes de missão diplomática de caráter permanente (art. 102, I, “c”), Prefeitos Municipais (art. 29-A, § 2º)
- No âmbito do Poder Legislativo: Presidentes de Câmara de Vereadores (art. 29-A, § 3º), Membros dos Tribunais de Contas da União (art. 102, I, “c”), Membros dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais (art. 105, I, “a”);
- No âmbito do Ministério Público: Procurador Geral da República (art. 52, II), Membros do Conselho Nacional do Ministério Público (art. 52, II), Membros do Ministério Público da União que oficiem perante Tribunais (art. 105, I, “a”), Membros do Ministério Público da União (art. 108, I, “a”), Membros do Ministério Público (art. 96, II)
- No âmbito do Poder Judiciário: Ministros do STF (art. 52, II), Membros do CNJ (art. 52, II), Membros dos Tribunais Superiores (art. 102, I, “c”), Presidentes de Tribunais (art. 100, § 7º), Desembargadores dos Tribunais de Justiça, dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e dos Tribunais Regionais do Trabalho (art. 105, I, “a”), Juízes estaduais (art. 96, II), Juízes Federais, Militares e do Trabalho (art. 108, I, “a”)
Ainda quanto à delimitação subjetiva dos possíveis agentes sujeitos a crime de responsabilidade, destaca-se a posição do STF externada no julgamento de Questão de Ordem na Pet. 3923, no sentido de que”…não há falar em crime de responsabilidade de parlamentar”:
Crime de responsabilidade ou impeachment, desde os seus primórdios, que coincidem com o início de consolidação das atuais instituições políticas britânicas na passagem dos séculos XVII e XVIII, passando pela sua implantação e consolidação na América, na Constituição dos EUA de 1787, é instituto que traduz à perfeição os mecanismos de fiscalização postos à disposição do Legislativo para controlar os membros dos dois outros Poderes. Não se concebe a hipótese de impeachment exercido em detrimento de membro do Poder Legislativo. Trata-se de contraditio in terminis. Aliás, a Constituição de 1988 é clara nesse sentido, ao prever um juízo censório próprio e específico para os membros do Parlamento, que é o previsto em seu artigo 55. Noutras palavras, não há falar em crime de responsabilidade de parlamentar.
Assim, embora consistam em agentes políticos, os parlamentares (com exceção do presidente da Câmara de Vereadores, conforme expressa disposição constitucional – art. 29-A, § 3º) não se sujeitam ao regime jurídico do crime de responsabilidade, o que não exclui a possibilidade de perda do mandato nos casos previstos no artigo 55 da Constituição Federal .
A jurisprudência da Suprema Corte é expressa em considerar os membros do Judiciário como “agentes políticos” , como se depreende de trecho do RE 228.977:“Os magistrados enquadram-se na espécie agente político, investidos para o exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional no desempenho de suas funções, com prerrogativas próprias e legislação específica”. Vide, também sobre o tema, o RE 579.799 AgR. Igualmente já se pronunciou a Corte pela natureza política do cargo de Secretário de Estado (Rcl 6650 MC-AgR).
4. Crimes de responsabilidade na Constituição e na legislação
A delimitação subjetiva dos crimes de responsabilidade pode ser verificada com a interpretação sistemática da Constituição. Todavia, salvo uma ou outra exceção (como no caso do Presidente da República), o Texto Constitucional sozinho não informa qual a exata conduta que deve ser considerada como crime de responsabilidade. Na maior parte dos casos, infere-se a possibilidade de cometimento, em tese, da citada infração, por conta da competência estabelecida pelo Constituinte para o seu julgamento.
Em outras palavras, não é no Texto Constitucional que se devem buscar as condutas que podem ser consideradas como crime de responsabilidade. Tal papel deve ser desempenhado pela legislação infra-constitucional.
Assim é que se constata que, a despeito da gama de autoridades que, segundo a Constituição, poderiam cometer, em tese, o “crime de responsabilidade”, a legislação infra-constitucional hoje vigente (Lei 1.079/50 e DL 201/67) limita-se a estabelecer, como autoridades passíveis de punição segundo tal regime jurídico as seguintes: o Presidente da República, os Ministros de Estado, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador Geral da República, os Governadores dos Estados, os Secretários Estaduais e os Prefeitos Municipais.
Daí surge um problema: seria possível aplicar às demais autoridades não expressamente citadas na Lei 1.079/50 e no DL 201/67 as condutas ali prescritas? Em suma, seria cabível aplicar por analogia as disposições da legislação acerca dos crimes de responsabilidade?
Pensamos que não. E assim se dá porque toda e qualquer penalidade (seja ele de índole criminal, administrativa ou “político-administrativa”, como no caso) somente pode ser aplicada quando sua hipótese de incidência esteja prevista expressamente em lei.
E esta lei, a par de ser “especial”, conforme disposto no artigo 85, parágrafo único da Constituição, deve ser necessariamente uma lei aprovada pelo Congresso Nacional, conforme a Súmula 722 do STF: “São da competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento“.
5. Processo de julgamento e penalidades em caso de prática de crime de responsabilidade
O processo de julgamento nos crimes de responsabilidade, estabelecido na Lei 1.079/50 e no DL 201/67 varia conforme a autoridade processada.
Quando se tratar do Presidente da República ou de Ministro de Estado, será de competência do Congresso Nacional o julgamento do crime de responsabilidade, cabendo à Câmara dos Deputados o juízo de admissibilidade da denúncia (que pode ser feita por qualquer cidadão) e ao Senado Federal o julgamento do mérito, em sessão presidida pelo Ministro Presidente do STF. Sendo positivo o juízo de admissibilidade, fica a autoridade desde logo afastada do cargo.
Nos casos de crimes de responsabilidade de Ministros do STF e do Procurador Geral da República, todo o procedimento ocorrerá junto ao Senado, também com a presidência do Min. Presidente do STF.
No que tange ao processo de crime de responsabilidade contra Governadores e Secretários de Estado há uma interessante peculiaridade que se verifica quando a Constituição Estadual não fixe o procedimento específico para o julgamento das infrações aqui comentadas: o julgamento por um “tribunal misto”, composto por Deputados Estaduais e Desembargadores. É o que se depreende do artigo 78, § 3º da Lei 1.079/50
Art. 78. O Governador será julgado nos crimes de responsabilidade, pela forma que determinar a Constituição do Estado e não poderá ser condenado senão a perda do cargo, com inabilitação até cinco anos para o exercício de qualquer função pública, sem prejuízo da ação da justiça comum.
(…)
par. 3º Nos Estados, onde as Constituições não determinarem o processo nos crimes de responsabilidade dos Governadores, aplicar-se-á o disposto nesta lei, devendo, porém, o julgamento ser proferido por um tribunal composto de cinco membros do Legislativo e de cinco desembargadores sob a presidência do Presidente do Tribunal de Justiça local, que terá direito de voto no caso de empate. A escolha desse Tribunal será feita – a dos membros dos membros do legislativo, mediante eleição pela Assembléia; a dos desembargadores, mediante sorteio.
A prática de crime de responsabilidade gera, quando assim reconhecido, a perda da função pública e a inabilitação para o seu exercício futuro. O prazo de inabilitação previsto na Lei 1.079/50 é de até cinco anos (art. 2º), mas a Constituição Federal, no caso específico do Presidente da República, determina que a inabilitação pode perdurar por exatos oito anos (art. 52, parágrafo único).
No caso dos Prefeitos, a prática de crime de responsabilidade leva à perda do cargo e à inabilitação ao exercício de qualquer cargo público pelo prazo certo de cinco anos. Como a penalização não leva somente à perda do cargo, considera-se juridicamente correta a apuração do crime de responsabilidade pelo Prefeito mesmo que este já não esteja mais no exercício do mandato, conforme prevê a Súmula 703 do STF: “A extinção do mandato não impede a instauração de processo pela prática dos crimes previstos no art. 1º do DL 201/67″.
6. Conclusão
A figura jurídica do crime de responsabilidade, ou “infração político-administrativa”, voltou à tona das discussões diárias por conta do processo de impeachment do Governador do DF, José Roberto Arruda. Daí a conveniência de analisarmos os principais contornos jurídicos de tal instituto jurídico, o que se buscou fazer nesta postagem.




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acrescenta o art. 97 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, instituindo regime especial de pagamento de precatórios pelos Estados, Distrito Federal e Municípios“.

